Poštovani gospodine Butkoviću,
Povod da Vam se obratim su brojna negodovanja u javnosti na tekst Nacrta prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Najglasnije su udruge Pokret otoka i Otočni sabor, kojima iz ovog nacrta nije jasna politika korištenja plaža koju namjerava provoditi Vaše Ministarstvo, pa se stoga boje da će građanima biti značajno umanjene mogućnosti njihova korištenja kao općeg dobra.
Cijenim Vašu izjavu da je zakon u pripremi 20 godina, i to intenzivno 15-ak godina. Zašto? Jer ste Vi jedini ministar koji je priznao da Ministarstvo već 20 godina ne zna pripremiti kvalitetan zakon. Poznato je da su svi ministri donošenje zakona prebacivali iz mandata u mandat da to netko drugi odradi, po načelu “brigo moja, prijeđi na drugoga”. Vi ste odlučili prekinuti tu praksu i zakon donijeti do kraja ove godine. Želim da u tome uspijete, ali da ne donesete bilo kakav zakon jer se on mora hitno donijeti, nego da to bude kvalitetan zakon, da se konačno napraviti red u velikom neredu u području pomorskog dobra.
Problematika pomorskog dobra mi je poznata jer sam bio pomorac i hotelijer, a radeći 20 godina u Ministarstvu turizma imao sam priliku sudjelovati u pripremi očitovanja na prijedloge granice pomorskog dobra. Problematika plaža mi je posebno poznata jer sam neposredno nakon stupanja na snagu Pomorskog zakonika 1994. osobno kao građanin pokrenuo inicijativu da se na najvećoj plaži Sumartin u Dubrovniku utvrdi granica pomorskog dobra kojom će se iz temeljnog kapitala hotelskog društva “Park” d.d. u privatizaciji izdvojiti više od 70.000 m2 kao funkcionalna cjelina pomorskog dobra. Ova plaža je izdvojena iz kapitala društva, a ono je potom prodano stranom investitoru. Nije mi poznato postoji li sličan slučaj. Sada sam konzultant, vlasnik tvrtke “Hotels and Marinas Consulting” d.o.o.
Što se tiče “nesporazuma” oko korištenja plaža, vjerujem da će se kroz dijalog pronaći kompromisna rješenja da svi budu zadovoljni. Ne čudi me, međutim, da su udruge burno reagirale na nacrt zakona jer je puno odredbi nejasno i mogu se tumačiti na više načina. Čudi me da je nacrt još na niskoj razini pripremljenosti jer kažete da se intenzivno pripremao 15 godina. Zapravo ni to me ne čudi jer je poznato da su nam zakoni općenito loši, odnosno nedovoljno jasni, tako da se tumače kako kome odgovara i da se ne postižu ciljevi politike koju se namjeravalo provoditi.
Zašto se donose loši zakoni? Postoji nekoliko razloga. Prvo, jer prije izrade zakona ministarstva ne definiraju politiku koju žele provoditi. Potrebno je u posebnom dokumentu definirati politiku, odnosno ciljeve i mjere za njihovo postizanje. Ako se to ne napravi, a donese nejasan zakon, on će se različito tumačiti, nakon izvjesnog vremena će se zaboraviti koji su mu bili ciljevi (što se htjelo postići) i na kraju se može dogoditi da učinci budu drukčiji od očekivanih, čak i negativni, štetni. Dakle, Vaše ministarstvo je propustilo definirati ciljeve politike korištenja pomorskog dobra i mjere za njihovo ostvarivanje. Naime, ne zna se što se želi postići zakonom u odnosu na: plaže i kupališta na stijenama, izgradnju nasipa s umjetnim plažama (da ili ne), koncesioniranje vezova nautičkog turizma itd.
Drugo, ministarstva, u pravilu, ne koriste znanje konzultanata, “vanjskih” dokazanih stručnjaka. Koriste ih za izradu raznih strategija i studija, ali ne i za izradu zakona. Oslanjaju se samo na svoje stručne djelatnike, od kojih se očekuje da budu stručni, ali ne i stručnjaci, a pogotovo ne u svim područjima. Stručnjaci se pozivaju na suradnju tek na javnom eSavjetovanju, koje je namijenjeno najširoj javnosti, a pretvorilo se u farsu samo da se zadovolji forma. Tako se struka ignorira, omalovažava. To potvrđuje statistika o sve manjem broju kompetentnih sudionika eSavjetovanja.
Poznata je uobičajena procedura pripreme zakona. U prvoj fazi interna “radna skupina ministarstva” izrađuje nacrt prijedloga zakona, a u drugoj fazi ga razmatra “međuresorna radna skupina” u kojoj su predstavnici i drugih ministarstava, udruga i rijetki nezavisni stručnjaci. Dakle, Vaše ministarstvo je propustilo uključiti dokazane stručnjake u izradu nacrta zakona. Očito je da su djelatnici Vašeg ministarstva sami izradili nejasan nacrt zakona i doveli Vas u situaciju da sada branite ono što se obraniti ne može. Sve dok se u našem društvu znanje bude cijenilo deklaratorno, a ne i stvarno, donosit će se loši zakoni.
Poštovani ministre, pitam Vas u ime svih poduzetnika u turizmu zašto u međuresornu radnu skupinu niste imenovali predstavnika Ministarstva turizma i sporta, a raspravlja se o koncesioniranju plaža i vezova u nautičkom turizmu? Zašto ignorirate kolege iz turizma?
O problemu korištenja plaža:
O odredbama koje se odnose na plaže puno su rekle udruge. Treba reći samo što nije rečeno:
1. Govori se samo o “plažama”, a ne i o “kupalištima na golim stijenama”, kao da ne postoje.
2. U definiciji pomorskog dobra je navedeno da su plaže pomorsko dobro po zakonu (ex lege), a nije navedeno da su to i gole stijene. Zaboravila se općepoznata činjenica: Morska obala su gole stijene i plaže!
3. Govori se o koncesioniranju plaža, a ne i ovih kupališta. Zaboravilo se da imamo neznatan broj plaža, a da prevladavaju ova kupališta. Zaboravilo se da su gole stijene potencijal za uređenje kupališta da bismo nadoknadili nedovoljno plaža.
4. Zaboravilo se govoriti o izgradnji umjetnih plaža. Hoćemo li ih graditi ili nećemo?
5. U važećem Zakonu je definiran pojam “morska obala”, iako pogrešno, a u nacrtu novog nije!?
O problemu zaštite pomorskog dobra od devastacije i uzurpacije:
Kao što sam rekao, vjerujem da će se za plaže na urbaniziranim područjima pronaći kompromisna rješenja da svi budu zadovoljni. Postoji, međutim, jedan problem koji je daleko teže riješiti, a to je zaštita od devastacije i uzurpacije “nedirnute” morske obale, odnosno pomorskog dobra koje čine gole stijene i plaže na neurbaniziranim područjima, daleko od očiju javnosti. Poznato je da je osnovna mjera zaštite pomorskog dobra određivanje njegove granice na temelju jasnih kriterija. U čemu je problem? Problem je što više od 20 godina Ministarstvo ne zna propisati jasne kriterije.
U važećem Zakonu odabrani su dobri kriteriji, ali nisu jasno i dorečeno propisani. Očekivalo se da se to ispravi. Kriteriji za određivanje granice pomorskog dobra koji su predloženi nacrtom zakona su komplicirano propisani, te ponovno nejasni i nedorečeni, tako da će pridonijeti legalizaciji devastacije pomorskog dobra. Upozorit ću samo na dvije pogreške.
Prva pogreška je nejasna i nedorečena odredba o kriteriju “granica umjetne prepreke (izgrađene građevine)” koji omogućava da se granica odredi na manjoj udaljenosti od “granice prirodnih prepreka (vegetacije)”, čak i manjoj od šest metara. Naime, za taj kriterij se predlaže odredba: Umjetnim preprekama smatraju se građevine namijenjene: a) za osobnu, gospodarsku i posebnu upotrebu, b) građevine: povijesne, kulturne, tradicijske i vjerske, c) ograde, zidovi, potporni zidovi i d) ceste.
Od svih navedenih građevina najveću pažnju treba posvetiti čudnom pojmu “građevinama za osobnu upotrebu” jer je riječ o “stambenim građevinama, kućama i zgradama s apartmanima za iznajmljivanje”. Naime, uglavnom se njihovom izgradnjom devastira i uzurpira pomorsko dobro. Ovako propisan kriterij će nedvojbeno omogućiti legalizaciju devastacije pomorskog dobra, jer prema njemu svaka kuća i zgrada izgrađena na golim stijenama bez obzira na udaljenost od mora je izvan granica pomorskog dobra. Zar to nije izvan pameti?
Prvo, jer nije propisan dan (datum) do kojega se utvrđuje stanje izgrađenosti navedenim građevinama na koje se primjenjuje ovaj kriterij. Besmisleno je stanje izgrađenosti utvrđivati na dan određivanja granice pomorskog dobra, jer prvo treba odrediti ovu granicu, pa onda graditi, a ne obratno. S obzirom na to da nije propisan taj dan omogućit će se ne samo legalizacija devastacije do sada nego i ubuduće.
Drugo, jer nije propisano da se to odnosi samo na legalno izgrađene građevine. Dakle, trebalo je propisati da se umjetnim preprekama smatraju legalno izgrađene građevine do dana stupanja na snagu Pomorskog zakonika, kada se počeo uvoditi red na pomorskom dobru ili eventualno nekog drugog dana.
Treće, jer je trebalo navesti sve vrste građevina koje ne služe zadovoljavanju općih potreba za korištenjem mora, npr.: a) obiteljske kuće i višestambene zgrade, b) povijesni objekti, c) vjerski objekti, d) hoteli, kampovi i druge vrste objekata za smještaj gostiju, e) proizvodni pogoni i druge gospodarske građevine, f) stara tradicijska spremišta za čamce, g) potporni zidovi i sl.
Četvrto, nevjerojatno je da se ovaj članak odnosi na kuće s apartmanima koje se grade i danas 2022. dijelom na pomorskom dobru, a u praksi se ne primjenjuje na sve hotele koji su legalno izgrađeni prije stupanja na snagu Pomorskog zakonika 1994. Naime, posljedica ove nejasne odredbe je različita praksa određivanja granice. Neki hoteli su “stavljeni” unutar granice, a neki izvan pa im prijeti izvlaštenje. Zašto se navodi “građevine za gospodarsku i posebnu upotrebu”, a ne kaže da su to i hoteli? Zar to nije nerazumno?
Druga pogreška je uvođenje novog osnovnog kriterija “granica najmanje 6 m”. U važećem Zakonu osnovni/polazni kriterij za utvrđivanje granice je kriterij “granica dosega najvećih valova”, odnosno sinonimi “granica između golih stijena i vegetacije”, “granica prirodne prepreke (vegetacije)”, a iznimka je “granica 6 m”, ako je doseg najvećih valova manji od 6 m, npr. u zaštićenim uvalama gdje vegetacija dolazi do samog mora. Propisane su još dvije iznimke. U nacrtu zakona se sasvim bespotrebno odustaje od ovog kriterija. Hrvatska odustaje od osnovnog kriterija koji koriste zemlje s pomorskom tradicijom!? Ministre, vratite nam “najveći val”, poštujmo tradiciju. Ne bojte se, ne treba sjediti na stijeni i čekati da dođe. To je samo sinonim za “granicu između golih stijena i vegetacije”.
Uvodi se novi osnovni/polazni kriterij “granica najmanje 6 metara, a nakon njega slijedi kriterij “granica umjetne prepreke”, što znači da granica može biti udaljena i manje od 6”. Zar nije besmisleno prvo reći da je granica najmanje 6 metara, a potom da može biti i manje od 6 metara? Ako kažete granica pomorskog dobra je “granica između golih stijena i vegetacije” rekli ste gotovo sve, a ako kažete “granica je najmanje 6 m” niste rekli ništa.
Guranje u prvi plan kriterija “granica najmanje 6 m” je štetno jer se u javnosti stvara pogrešan dojam da je riječ o “zakonskom minimumu” za izgradnju na morskoj obali. Naime, malo tko će pamti kriterije, pamtit će samo “nekakvih” 6 m. Zakonskog minimuma nema jer kada se uzmu u obzir svi kriteriji, prema važećem Zakonu i nacrtu novog, granica može biti udaljena manje od 6 m, 6 m i više od 6 m. Štoviše, ovaj nepotreban kriterij će ohrabriti one koji devastiraju pomorsko dobro jer će ga koristiti kao opravdanje za to što rade. Naime, reći će: Pa što hoćete, ja sam izgradio apartmane na 6 m od mora!?
Mjere za zaštitu pomorskog dobra od devastacije i uzurpacije
Treba razlikovati devastaciju pomorskog dobra od uzurpacije. Kada se radi o devastaciji, onda je riječ i o uzurpaciji. Dobro je da državni tajnik Josip Bilaver najavljuje kazne u slučaju izgradnje mula bez odobrene koncesije. Nije dobro, međutim, da ne najavljuje kazne za devastaciju izgradnjom stambenih kuća s apartmanima. Lako je srušiti mul, ali treba imati “petlju” srušiti kuću s apartmanima izgrađenu dijelom na golim stijenama. Bojim se da prijetiti novčanom kaznom i rušenjem mula znači “prijetiti praznom puškom” jer su diljem obale izgrađene tisuće i tisuće “divljih” mulova zbog toga što se ne grade komunalni vezovi. Umjesto ishitrenih izjava trebaju nam hitne mjere za zaštitu obale od devastacije.
Postoji legalna i nelegalna devastacija. Legalna je ako su takve građevine izgrađene na temelju građevinske dozvole, koja je izdana prije utvrđivanja granice ili na temelju pogrešne, možda i “izlobirane” granice, a nelegalna je ako nisu izgrađene na temelju građevinske dozvole. Poznato je da je daleko više slučajeva legalne devastacije. Zašto je tako? Zato što to omogućava loš Zakon o prostornom uređenju i loš Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Na loše zakone stalno upozoravaju uredi nadležni za izdavanje građevinskih dozvola, ali ih nitko ne sluša. Dva nadležna ministarstva bi trebala hitno pripremiti usklađen “paket preventivnih mjera” za zaštitu morske obale. Sada je prilika jer oba pripremaju nove zakone.
Poštovani ministre, zašto nacrtom zakona nije propisana niti jedna preventivna mjera zaštite pomorskog dobra? Evo konkretnih prijedloga 14 odredbi.
Opće mjere:
1. Pomorsko dobro se štiti od devastacije i uzurpacije utvrđivanjem granice pomorskog dobra,
2. Građevine koje ne služe zadovoljavanju općih potreba za korištenjem mora, odnosno one koje nisu u općoj upotrebi, ne smiju se graditi na morskoj obali od dana stupanja na snagu Pomorskog zakonika,
3. Prije donošenja prostornih planova jedinica lokalne samouprave moraju se odrediti granice pomorskog dobra uz sve građevinske čestice u prvom redu do mora,
4. U građevinskom području na parcelama u prvom redu do mora uz koje nije određena ova granica ne smiju se izdavati bilo kakve dozvole: lokacijske, građevinske, uporabne i dr.
5. Izvan građevinskog područja na parcelama u prvom redu do mora uz koje nije određena ova granica ne smiju se izdavati bilo kakve dozvole za izgradnju: kuća i zgrada (zidanih i montažnih) ili za postavljanje gotovih građevina: prenosivih/mobilnih za: a) robinzonski smještaj i b) stambenih građevina za vlastite potrebe i c) za potrebe seoskog turizma OPG-a.
6. Najučinkovitija mjera: “Prostornim planovima za sva područja (građevinska i izvangrađevinska) mora biti određena udaljenost od granice pomorskog dobra do kuća i zgrada koje se grade i do gotovih građevina koje su prenosive/mobilne.”
7. Planovima mora biti određena ta udaljenost do prenosivih/mobilnih građevina robinzonskog smještaja izvan građevinskog područja.
Posebne mjere poticanja uređenja plaža i kupališta na stjenovitoj obali:
1. Županije moraju istražiti koje plaže mogu biti “Plaže županijskog značaja izvan građevinskih područja zona” (Ovo je mjera za sprječavanje slučajeva sličnih slučaju Vruja),
2. Takve plaže mogu se: a) proglasiti: regionalnim parkovima, spomenicima prirode, značajnim krajobrazima i drugim kategorijama zaštićenih područja ili b) planirati u funkciji novih građevinskih područja (proširenja naselja ili područja turističke namjene).
3. Takve plaže smatraju se funkcionalnim prostornim cjelinama posebnog općeg (društvenog) značaja.
4. Na takvim plažama granica pomorskog dobra se određuje temeljem kriterija “granica udaljenija od prirodnih prepreka (vegetacije)”, i to na udaljenosti najmanje 40 metara, a iznimno i više, od “granice prirodnih prepreka (vegetacije)” i kriterija “granica do umjetnih prepreka (legalno izgrađenih građevina)” izgrađenih do dana stupanja na snagu Zakona.
Posebne mjere poticanja izgradnje šetnica uz more (lungomare):
1. Pojas obale širi od “granice prirodnih prepreka (vegetacije)” na kojemu se može izgraditi šetnica smatra se funkcionalnom prostornom cjelinom posebnog općeg značaja za izgradnju građevina u općoj upotrebi za rekreaciju uz more (kupanja, sportskog ribolova, šetnji itd.),
2. Na svim lokacijama na kojima postoji prikladna konfiguracija obale za izgradnju šetnica granica pomorskog dobra se određuje na temelju kriterija “granica udaljenija od prirodnih prepreka (vegetacije) i to na udaljenosti najmanje 4-6 m od “granice do prirodnih prepreka”.
3. Županije i jedinice lokalne samouprave moraju na novim građevinskim područjima, koja se planiraju, istražiti lokacije prikladne za izgradnju šetnica i, ako ih imaju, Planom upravljanja pomorskom dobrom moraju planirati utvrđivanje granice pomorskog dobra.
Umjesto zaključka:
Dakle, da bi se pripremio dobar zakon potrebno je dobro poznavati problematiku, znati napisati jednostavno i jasno kriterije za određivanje granice pomorskog dobra i ne biti bezidejan kada treba propisati preventivne mjere za zaštitu pomorskog dobra. Sudeći prema svemu što smo pročitali i čuli do sada, ako se puno toga ne popravi, možemo očekivati loš zakon. Sada imate “brod koji pušta na sve strane”. Što se tiče ispunjavanja uvjeta za korištenje sredstava iz NPOO-a, s obzirom na to da nisu predložene preventivne mjere zaštite “nedirnute” morske obale, nažalost, može se reći: “Nacrt prijedloga zakona nije ni pametan niti zelen!”
S poštovanjem,
Mr. sc. Davor Njirić