U nedavnom prikazu programa hrvatske Vlade napisao sam da je iz tog dokumenta ispuštena tema promjene modela upravljanja državnim poduzećima. Koristim eufemizam „promjena modela upravljanja“ jer se taj pojam udomaćio nakon što je iz hrvatskog političkog i javnog rječnika izbačena riječ „privatizacija“.
Prijelaz preko te teme u programu je neobičan, a pitanje je koliko je indikativan. Naime, Nacionalni program oporavka i otpornosti (NPOO) i program pristupanja OECD-u u velikoj mjeri odnose na unaprjeđenje modela upravljanja državnim poduzećima, pa bi se ti dokumenti mogli smatrati relevantnim iskazima vladinih namjera i obveza. Zbog toga očekujem da će problematika upravljanja državnim poduzećima biti veoma važna u prve dvije godine mandata nove/stare Vlade iako tema nije pronašla adekvatno mjesto u programu. Naime, upravo se u okviru mandata ove vlade očekuje ispunjenje kriterija NPOO-a i pristupanje OECD-u. Na tom je tragu najavljen i novi zakon koji će urediti poslovanje državnih poduzeća na nov način.
U pripremi za predstojeći rasplet ove prevažne teme, pred dva mjeseca sam objavio pregled poslovanja državnih poduzeća zaključno s 2022. godinom. Tamo su identificirana dva važna trenda:
- udjel državnih poduzeća u prihodima, zaposlenosti i dodanoj vrijednosti sektora poduzeća nalazi se u dugoročnom padu i svi udjeli su postali jednoznamenkasti,
- udjel u bruto investicijama zadržava se na nešto višoj razini oko 11%.
Ovi se trendovi načelno mogu označiti kao pozitivni: privatna poduzeća rastu brže od državnih, državna apsorbiraju sve manji broj zaposlenih (i u apsolutnom i u relativnom iskazu), te raste ukupna ekonomska efikasnost. Naravno, to ne znači da su postignuti poželjni parametri efikasnosti i šire društvene uloge državnih poduzeća. Poželjni parametri bit će postignuti onog trenutka kada će državna poduzeća biti tehnološki napredna i efikasna kao u razvijenim državama Europske unije – svedena na područja u kojima objektivno postoji javni interes za uključenost države u korporativno upravljanje, a korupcija i političko kadroviranje po dubinama njihovih organizacija pamtit će se kao stvar (neslavne) prošlosti.
Nakon što je FINA objavila (nekonsolidirane) godišnje financijske izvještaje poduzetnika za prošlu godinu (koji su pokazali veliki rast investicija poduzetnika), u ovom tekstu ćemo provjeriti pokazuju li podaci za 2023. u segmentu državnih poduzeća nastavak ranije opisanih trendova te ćemo kratko ponoviti što bi s tim poduzećima trebalo napraviti.
Neobičan rast broja, ali zaposlenost je nastavila padati
U prošloj godini je došlo do neobičnog povećanja broja poduzeća u državnom vlasništvu s 900 2022. godine (minimum je bio 887 2021.) na 1.117 2023. godine. Ako bi se promatrao izolirano, ovaj podatak bi mogao navesti na zaključak da državni sektor poduzeća ponovo buja. Međutim, moguće je da je riječ o reklasifikacijama u bazi podataka FINA-e; moguće je da se neka državna poduzeća restrukturiranjem dijele na veći broj jedinica, a moguće je i da se osnivaju nova posebna namjenska poduzeća zadužena za nove investicijske projekte. Stoga ovaj podatak tek treba provjeriti kako bi se bolje shvatilo što se događa.
Zasad se ipak ne može govoriti o bujanju sektora državnih poduzeća: broj zaposlenih u državnim poduzećima u apsolutnom i relativnom iskazu nastavio se smanjivati i prošle godine. Pad s 92.139 zaposlenih 2022. na 91.889 zaposlenih 2023. znači da se udjel državnih poduzeća u ukupnoj zaposlenosti u sektoru poduzeća smanjio s 9,2% 2022. na 8,9% 2023. U isto vrijeme, njihov je udjel u bruto investicijama u novu dugotrajnu imovinu smanjen s 10,9% 2022. na 8,2% 2023. To je posljedica snažnog oporavka investicija u privatnim poduzećima 2023. To je jako dobra vijest – uistinu su upravo privatna poduzeća jako povećala investicije.
Ujedno, to je pokazatelj da državna poduzeća nisu povećala investicije podjednakim tempom kao privatna: i generalno nisko zadužena državna poduzeća imaju velik prostor za povećanje investicija. A investicije u sve oblike novih tehnologija nužan su uvjet za povećanje efikasnosti – obavljanje javnih funkcija uz manji broj angažiranih radnika. To je nužno s obzirom na trajno skučeno tržište rada i neophodno micanje državnih poduzeća s puteva tržišta rada brzorastućem privatnom sektoru koji intenzivno zapošljava, pored toga što sada već prilično i investira.
Povećanje udjela državnih poduzeća u poslovnim prihodima sektora poduzeća s 5,3% 2022. na 7,4% 2023. također bi bez dubljeg uvida u podatke moglo navesti na zaključak da sektor ponovo buja. Međutim, i ovaj podatak treba tumačiti s oprezom iz tri razloga:
-prvi je već spomenuti pad broja zaposlenih,
-drugi je nepromijenjen udjel državnih poduzeća u novostvorenoj vrijednosti sektora poduzeća koji je prikazan na donjoj slici (malo ispod 9%),
-treći se odnosi na činjenicu da se najveći dio bržeg rasta prihoda državnih poduzeća od prosjeka odnosi na HEP d.d., što nas dovodi do pitanja veličine i koncentracije pojedinih poduzeća u segmentu državnih poduzeća.
Najvažnija državna poduzeća
Od petnaest najvećih državnih poduzeća sedam su iz HEP Grupe. Sudbina HEP-a, odnosno problem njegovog pretvaranja u dinamičnu, profesionalno vođenu i tehnološki naprednu energetsku kompaniju koja omogućuje energetsku tranziciju i potiče ulaganja poduzeća i građana u obnovljive izvore energije glavno je pitanje modela upravljanja državnim poduzećima u Hrvatskoj.
Jasno je da se država iz strateških razloga ne može odreći nadzora nad strategijom i ključnim odlukama HEP-a. Isto je tako jasno da ovakav, još uvijek po dubini politiziran HEP, ne može isporučiti javni interes, barem ne onaj koji je iskazan definicijom u prethodnom paragrafu. Optimalno rješenje je jačanje kompanije kroz njezinu maksimalnu profesionalizaciju (zašto ne i uz jačanje sa stranim stručnjacima ako u nekim bitnim novim tehnološkim područjima domaćih nemamo?), sve do razine nadzornog odbora kroz koji Vlada ipak – postavljanjem i nadzorom ostvarenja ključnih ciljeva – treba osigurati javni interes. Takav model ne isključuje djelomičnu privatizaciju – uvrštenje manjinskog udjela dionica na burzu.
Jasno je da se takav model ne treba ili ne može primijeniti na sva velika državna poduzeća. Primjeri su peto najveće državno poduzeće – Hrvatske šume – koje je prošle godine ostvarilo prihod od 414 milijuna eura, dvanaesto – ZET (prihod 208 milijuna eura) ili dvadeseto – Vodoopskrba i odvodnja (102 milijuna), zatim Kontrola zračne plovidbe, Odašiljači i veze i sl. Ako listanje na burzi u svim tim poduzećima nije najbolja metoda za poboljšanje korporativnog upravljanja, i dalje je otvoreno pitanje kako, uz dane šire društvene ciljeve koji isključuju maksimalizaciju dobiti kao primarni cilj, osigurati ostvarivanje profesionalnog i depolitiziranog upravljanja koje će osigurati tehnološki napredak i efikasnost?
Na listi najvećih državnih poduzeća još uvijek ima onih za koje nije jasno koji javni interes nameće nužnost da budu u državnom vlasništvu. Primjeri su mreže ljekarni (u prvih 100 državnih ih je nekoliko), APIS i FINA, zatim jedan servis željezničkih vozila, GSKG, Zagrebački Velesajam. Tu je i HAC, koji nas cijenama cestarina na autocestama već godinama uvjerava da državno ne znači automatski i tehnološki napredno i cjenovno pristupačno. Za cijeli niz subjekata s ove liste kao što su zračne luke, prijevoznici (npr. Jadrolinija, HŽ Cargo), Hrvatska pošta i Zagrebački holding naizgled je jasno u čemu je javni interes koji opravdava potpunu državnu kontrolu nad tim poduzećima, no i za ta se poduzeća otvara pitanje javnog interesa i efikasne metode njegove realizacije. Javni interes se, naime, može otvariti i regulacijom i subvencijama aktivnosti (npr. subvencionirane linije) privatnih ponuditelja koji konkuriraju na natječajima.
Nije moguće za svako od spomenutih poduzeća reći u kojem je slučaju bolje realizirati javni interes kroz regulaciju i subvencije, a u kojem kroz izravno državno upravljanje nuđenjem usluga koje su u javnom interesu. Unatoč tome, moguće je unaprijed reći da bi sve te teme u narednom razdoblju trebale biti otvorene. Test najbolje metode realizacije javnog interesa u svakoj od spomenutih aktivnosti trebao bi se raditi svakih nekoliko godina jer se tehnološke promjene i poslovna dinamika odvijaju takvom brzinom da rješenja koja su bila optimalna pred 4-5 godina ne moraju biti optimalna i danas.
Posebno pitanje su državna komunalna podueća na razini gradova i općina koja čine većinu državnih poduzeća u smislu broja: jesu li njihove veličine optimalne, kako se njima upravlja, gdje postoje rezerve efikasnosti? To je, pak, posebna tema koja je vezana uz problematiku teritorijalne organizacije i funkcioniranje lokalne demokracije. U ovom tekstu koji je ipak fokusiran na razinu središnje države tu temu ćemo zaobići.
Mješovito vlasništvo: pretežito državno
Do sada smo promatrali poduzeća koja su u potpunosti pod kontrolom države. Uz njih, u Hrvatskoj posluje 80 poduzeća u mješovitom javnom i privatnom vlasništvu, pri čemu je državni udjel većinski. Takva se poduzeća po svom karakteru vrlo malo razlikuju od 100% državnih poduzeća. Najbolji primjer je najveće među ovim poduzećima, Croatia Airlines (prihod 262 milijuna eura 2023.). Malo veća razlika zbog kvalitete korporativnog upravljanja može postojati kod poduzeća iz ove skupine čije su dionice uvrštene na burzu (npr. JANAF, 153 milijuna eura prihoda 2023.), no pred nekoliko godina smo se imali prilike uvjeriti da uvrštenje dionica nije panaceja koja ovu vrstu poduzeća definitivno liječi od klasičnih koruptivnih ispada. Zbog toga za ova poduzeća vrijede isti kriteriji za promjenu modela upravljanja kao i za 100% državna poduzeća.
Za neka, koja poput ACI marina i HPB-a posluju na kompetitivnim tržištima i za koja nema očitog kriterija javnog interesa, isti bi trebalo još jednom javno dokazati (jako teško), ili pokrenuti privatizaciju. Za druga treba proširiti test javnog interesa kako bi se utvrdilo može li se cilj efikasnije ostvariti nekim drugim modelom (regulacije, subvencije), osim raširene izravne državne kontrole nad procesom ponude kroz državna poduzeća.
Mješovito vlasništvo: pretežito privatno
U Hrvatskoj je 2023. poslovalo 218 takvih poduzeća. Njihov se broj kontinuirano smanjuje (ne tako davne 2019. bilo ih je 302). To je posljedica prodaja preostalih manjinskih vlasničkih udjela iz portfelja državnog Centra za restrukturiranje i prodaju (CERP) gdje je koncentriran ostatak nasljeđa privatizacije 90-ih. Prodaje iz portfelja CERP-a bile su dio akcijskog plana za pristupanje Hrvatske europodručju te su prenesene kao obveze odnosno reforme u NPOO, što je doprinijelo povlačenju države iz ovog segmenta. U portfelju CERP-a ostala su 154 poduzeća u kojima država ima manjinske udjele. Proces prodaje tih udjela će se vjerojatno nastaviti, no prema nekim medijskim navodima već se uvelike privodi kraju; zbog pravnih rizika i preuzetih obveza koji terete dio preostalih dionica država neće moći brzo svesti taj portfelj na nulu.
Država svoja vlasnička prava ostvaruje i kroz Kapitalni fond kojim upravlja Hrvatsko mirovinsko investicijsko društvo (HMID) koje je u vlasništvu HZMO-a. Tu je disperziran portfelj manjih udjela u poduzećima čije su dionice listane na burzi, a koja su davno privatizirana, te su u okviru tih postupaka manjinski paketi pripali HZMO-u. Tako ćemo u ovom portfelju pronaći dionice HT-a, vodećih turističkih i još nekih listanih kompanija koje, u smislu korporativnog upravljanja, s državom već desetljećima, srećom, nemaju nikakve veze. U smislu ove analize možemo ih ostaviti po strani.
Preostala zvučna korporativna imena u ovom segmentu možemo podijeliti na tri „skupine“. Riječ skupine je pod navodnicima, jer pvu čini jedno jedino poduzeće koje je iz poznatih razloga priča za sebe – INA d.d., koja je ujedno i dalje najveće hrvatsko poduzeće.
Drugu skupinu čine velika i poznata poduzeća u kojima država ima manjinske, ali značajne udjele. Ova poduzeća su se nekada percipirala kao državna jer je država de facto njima upravljala. No, s godinama je utjecaj države tj. vlade slabio. Splet pritisaka privatnih ulagača i izlistanja na burzi, uz vodeću ulogu mirovinskih fondova, ipak je usmjerio ove tvrtke u pravcu profesionalno vođenog poslovnog rasta i razvoja. Najpoznatija imena u toj skupini su Končar i Podravka. Daleko od toga da su ove kompanije posve i zauvijek spale s političkoga mača; možemo i žaliti što se odmicanje od politike u svim tim slučajevima nije dogodilo 10 ili 20 godina ranije; no uza sve rezerve, ipak je riječ o kompanijama koje su proteklih godina i mimo političkog odlučivanja isporučile značajnu vrijednost svojim dioničaraima (pa tako i državi) i društvu u cjelini. Naravno, treba postaviti pitanje krajnjeg ishoda: zašto ove i slične kompanije uopće trebaju biti blizu sfere javnog, što će vladi njihove dionice?
Treću skupinu poduzeća u mješovitom vlasništvu s manjinskim udjelom države čine manje uspješna poduzeća od poduzeća iz prve dvije skupine. U njima povremeno na površinu izbiju problemi koji zahtijevaju uključenost države u njihovo rješavanje. Najpoznatiji primjeri su Petrokemija i Đuro Đaković, koji je riješen 2022. stjecanjem većinskog udjela od strane investitora iz Češke. Za te kompanije bi također dugoročno trebalo tražiti formule kako da se država do kraja izvuče iz položaja manjinskog vlasnika jer taj položaj je ipak više nasljeđe prošlosti nego rezultat promišljene strategije realizacije javnog interesa.
Preostaje dakle vidjeti što će Vlada učiniti sa opisanim portfeljem u ovom mandatu: hoće li uistinu doći do promjene modela upravljanja državnim poduzećima, ili će, kao i mnogo puta dosad, doći do promjene regulatornog okvira, dok će suština hrvatskog upravljačkog modela ostati nepromijenjena. Bila bi to velika propuštena prilika da se ubrza gospodarski rast.